开栏的话

　　实施乡村振兴战略是党中央作出的重大决策部署，也是开局“十四五”、奋进新征程中的重要任务。为更好推进乡村振兴战略有效贯彻实施，制度引领与法治保障必不可少。中央一号文件明确提出强化乡村振兴法治保障，要求“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，及时修改和废止不适应的法律法规”。

　　当法治建设与乡村振兴“相遇”，乡村振兴法律体系构建的立法定位和基本框架、基本路径与指导原则应该是怎样的？国外关于乡村振兴立法有什么样的经验可供借鉴？事关前瞻性涉农立法的探讨与完善涉农立法的各方建议又有哪些？本报从今日起开设《乡村振兴法治建设》专栏，将陆续刊发文章予以解析。敬请关注。

　　（一）我国农业农村法律制度框架体系初步形成

　　截至2019年6月，我国制定和颁布实施的现行宪法和有效法律273件、行政法规760多件、地方性法规超过12000件，已经形成以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。在此体系下，以《农业法》为基础，不同领域的专门农业农村法律为主干，以有关法律中的涉农法律为补充，辅之以行政法规、地方性法规，多层次的农业农村法律制度框架体系已经初步形成。

　　（二）我国农业农村法律制度的法律部门归属

　　现行有效的27部农业法律，其调整对象既有农业生产经营体制、农业资源和农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展，也有农村基层组织、农村市场主体，根据其调整对象不同，分别归属于5个法律部门，其中，行政法和经济法占据主导地位。

　　（三）我国农业农村法律制度的层次结构与主要内容

　　从立法效力关系上界定，我国农业农村法律制度的层次结构可分为五个层次：第一层次是农业农村基本法，即《农业法》，其作为农业农村领域的统帅法，就农业和农村经济活动和基本问题进行原则性的规定，作为规范人们从事农业和农村经济活动的基本行为准则。《乡村振兴促进法》草案2020年也已提请第十三届全国人大常委会会议审议，未来通过后将为加快推进乡村振兴提供法治保障。第二层次是农业农村领域的法律，就农业农村经济社会中的基本问题进行规定，与《农业法》相配套。第三层次是农业农村行政法规。此外，国务院各部委根据行政法规制定的实施细则或实施办法，亦属于行政法规的一部分。第四个层次是地方性法规。第五个层次是部门规章和地方规章。从所调整的内容上界定，我国27部农业农村专门法律可分为农业农村基本法、农业经营主体法、农村土地法、农业资源保护和资源安全法、农业生产促进法、农村人居环境建设法、农村基层村民自治法7个部分。

　　1．农业农村基本法

　　《农业法》作为农业农村经济社会领域的基本法。自实施以来，《农业法》在进一步加强农业的基础性地位，稳定家庭承包经营为基础的农业生产经营体制，推进农业生产发展和结构调整，加强农业科技教育，维护农民合法权益，促进农业生产整体水平的提高均发挥重要作用。2002年和2012年，《农业法》从农业农村经济结构调整、农业产业化经营、与世贸组织规则接轨、增加农民收入等方面进行修订，以推动农业和农村经济社会更好地向前发展。

　　2．农业经营主体法

　　农业经营主体，是指以种植业、畜牧业、农副产品加工业或服务业为基本经营内容的生活方式的个人、家庭和组织。2006年，我国制定并颁布《农民专业合作社法》，使合作社这一农业经营组织首次有了立法的保障。该法规定农民专业合作社的申办和登记、组织结构、扶持政策等内容。2017年12月27日，《农民专业合作社法》修订通过，自2018年7月1日起施行，新修订的《农民专业合作社法》一是取消同类限制，取消有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中的“同类”的限制，扩大法律的调整范围，同时以列举的方式明确农民专业合作社经营和服务的业务范围。二是进一步规范农民专业合作社的组织和行为。如明确规定农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照。三是增加“农民专业合作社联合社”专章，对联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构等作出规定。

　　3．农村土地法

　　农村土地法律制度包括农村土地权属法律制度、农村土地管理法律制度和农村土地流转法律制度。《土地管理法》规定了土地的社会主义公有制，国家实行土地用途管制制度和耕地保护制度。新修正的《土地管理法》于2020年1月1日正式实施。《农村土地承包法》以法律形式将以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这一农村改革的重大成果确定下来，该法对稳定农村基本经营制度，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权发挥重大作用。新修正的《农村土地承包法》于2019年1月1日起施行。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》则规定了农村土地承包经营纠纷解决机制。

　　4．农业资源保护和资源安全法

　　我国的农业资源保护和资源安全法律体系框架，具体包括以下几方面：

　　农业资源保护和资源安全。通过《土地管理法》《基本农田保护条例》对耕地资源进行保护，通过《水法》《水土保持法》《水污染防治法》保护水资源安全，通过《畜牧法》《种子法》《渔业法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》等对各种生物资源进行保护。其中，《野生动物保护法》的修改任务将于2021年年底完成，首个湿地保护立法《湿地保护法》草案已提请第十三届全国人大常委会会议审议。这些法律有效保障农业农村资源的合理开发利用，也促进农林牧副渔等产业的协调发展。

　　粮食安全。目前，《农业法》《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等相关法律法规共同构成我国粮食安全保障法律体系，未来还将加快推动《粮食安全保障法》和《反食品浪费法》立法，制定出台《粮食储备安全管理条例》，以进一步保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。

　　农产品质量安全。2006年11月起施行的《农产品质量安全法》对农产品及其质量安全进行详细规定，经过2018年10月26日修正之后，2019年，该法形成修订草案送审稿，在实现监管对象全覆盖、统筹考虑法律体系协调性、健全行刑衔接机制等方面进行完善。

　　农业生物安全。2021年4月15日，《生物安全法》正式实施，该法作为生物安全领域的基础性法律，完善了生物安全风险防控基本制度。此外，《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《植物检疫条例》《重大动物疫情应急条例》等构成动植物防疫检疫法律法规体系，新修正的《动物防疫法》将于2021年5月1日正式实施；《生物多样性公约》《植物新品种保护条例》等国际公约和法规维护了生物多样性；《农业转基因生物安全管理条例》则旨在保证农业转基因生物安全。

　　5．农业生产促进法

　　包括《农业技术推广法》《农业机械化促进法》《气象法》。《农业技术推广法》是推广应用农业科研成果和实用技术的法律规范。《农业机械化促进法》则将科研开发、质量安全监管、农业机械推广应用等农业机械化的促进方式法定化。《气象法》对气象事业的公益性定位、农业服务项目范围等问题提供了相应的法律依据。

　　6．农村人居环境建设法

　　2019年完成修正的《城乡规划法》规定了城乡规划管理、城乡空间布局协调、人居环境改善等内容，在乡村规划建设方面，该法确立了城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的基本原则。

　　7．农村基层村民自治法

　　《村民委员会组织法》明确了村民委员会的组成与职责，确立了农村基层自治组织民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，有利于发展农村基层民主，维护村民的合法权益。

　　作者单位系农民日报社